2.2 Целеполагание

Для описания целевого состояния на федеральном уровне недостаточно имеющихся документов стратегического планирования: они не охватывают все области ЦТ государства и все уровни вертикали государственного управления (подробный обзор НПА см. в приложении А). Во многом это «болезнь роста» и следствие высокой неопределенности, которая характерна для развития технологий и социальных изменений. Как результат — многоуровневой госстратегии ЦТ пока не существует, а сама ЦТ происходит во многом стихийно.

Отсутствующее пока выравнивание «по вертикали» дополняется также сложностью и запутанностью «горизонтального» межведомственного взаимодействия, отсутствием согласованности на уровне нормативных документов, на уровне информационных систем (хотя именно этот уровень постепенно меняется к лучшему) и в области коммуникации, что также затрудняет создание единого образа конечного результата ЦТ. В результате ЦТ в глазах общества оказывается оторвана от реальной жизни. Для национальных проектов и целей есть понятные, наглядные показатели — общественно значимые результаты (ОЗР), но они не всегда очевидны в отношении процессов ЦТ. Наиболее распространенное недоумение по-прежнему выражено в главном вопросе, обращенном к цифровизаторам: «Зачем нам "цифра", если в городе нет дорог, врачей и водопровода?»

Достижение цифровой зрелости станет важной частью описания целевого состояния ЦТ в ряде отраслей. На момент написания доклада ведется разработка методики расчета показателей цифровой зрелости и их декомпозиции на регионы (см. раздел 4.2). Она помогает выявить проблемы разрыва в уровне развития ИТ разных регионов и оценить степень цифровизации наиболее социально значимых отраслей.

Труднопреодолимые для цифровой трансформации барьеры в России возникают из-за требований федеральных законов о госзакупках, а также ограничений госслужбы. Закупочное законодательство в ряде случаев просто исключает из правового поля современные инструменты реализации цифровых проектов, например использование аутсорсинговых компаний. Заказчики и поставщики вынуждены применять недолжные приемы не ради незаконной выгоды, а «для вполне добросовестных целей: повысить качество итогового результата закупки, успеть провести закупку в установленный короткий срок или скорректировать изначальное техническое задание с учетом изменившихся приоритетов».

У большинства РЦТ всех уровней возникает один и тот же вопрос: как правильно формировать бюджет на цифровую повестку и чем он отличается от бюджетов ИТ? Постепенно становится ясно, что существующую систему госзакупок необходимо реформировать, чтобы упростить и ускорить их. В госсекторе появляются новые инструменты закупки ИТ-продуктов и услуг, такие как наем фрилансеров, покупка ИТ-продуктов через маркетплейсы, электронная покупка электронных продуктов, а ради упрощения найма ИТ-специалистов для in-house разработки изменяются требования к госслужбе.

Другой серьезный ограничитель — фактический запрет на инициативу снизу, когда «запрещено все, что не разрешено прямым текстом», а именно то, что не относится к требованиям НПА или к прямым поручениям вышестоящих органов. Проблема недостатка средств на региональную цифровизацию обсуждается на государственном уровне, один из выходов — тиражирование типовых решений или формирование базы эффективных кейсов.

Еще один фактор, сдерживающий развитие цифровых технологий в госсекторе, — отсутствие правовых и методологических норм проведения апробаций технологий и подходов к управлению, запуска «пилотных» цифровых проектов. Например, Федеральный закон от 31.07.2020 № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации», разработанный Минэкономразвития, вступает в силу 28 января 2021 года, но по состоянию на декабрь 2020 года подзаконные НПА для его применения на практике еще не были приняты.

Проблема несбалансированного целеполагания выражается в постановке либо легкодостижимых, но не трансформационных целей, либо исключительно амбициозных, но при этом нереальных (см. также об этом в разделе 7). Легко достижимые цели — это, например, повышение эффективности процесса на 3% или изменение формальных показателей, по которым сравнительно просто отчитаться. Нереальные цели ставятся без учета контекста и текущего уровня развития технологий и служат для украшения отчетности или для самопиара руководителя. Такие цели, хотя и выглядят привлекательно, не мотивируют стремиться к их достижению, поскольку достичь их заведомо невозможно.

К цели можно двигаться по-разному. Можно действовать формально, проводить мероприятия и достигать намеченных показателей. А можно действительно трансформировать органы власти, повышая качество жизни граждан и заодно улучшая репутацию государственных структур. Во втором случае есть шанс (но не гарантия), что достижение цели будет означать реальные полезные изменения.

Сейчас рассинхронизация целей на региональном и муниципальном уровне с целями на федеральном уровне приводит к недостаточному финансированию мероприятий ЦТ. Проблема финансирования программ развития стоит перед большинством российских регионов; в 2020 году дотационными были признаны 72 из 85 субъектов РФ . Получение и расходование бюджетных средств в дотационных регионах связаны с большим количеством ограничений, что еще больше затрудняет реализацию программ. В результате регионы не имеют достаточного финансирования для запланированных мероприятий, сталкиваются с трудностями при попытках изменить финансирование и план мероприятий в течение года, даже когда такое изменение объективно полезно и при этом не потребует увеличения расходов. Выходом из ситуации может стать привлечение внебюджетных источников финансирования.

В 2020 году ЦТ госсектора происходила на фоне пандемии COVID-19, которая значительно увеличила дефицит региональных бюджетов. Больше других пострадали регионы-доноры, не получавшие трансфертов из федерального бюджета. Поэтому можно утверждать, что сегодня проблемы с финансированием цифровых проектов актуальны почти для каждого субъекта РФ.