В обзор вошли ключевые документы трех типов: о стратегии вообще
(закон о стратпланировании, структура и требования стратегий
социально-экономического развития регионов), регулирующие
«цифру» и ИТ (только верхнего уровня, влияющие на стратегический
регуляторный ландшафт) и НПА на стыке двух предыдущих областей.

Включение в доклад настоящего приложения обусловлено одной особенностью, которая отличает ЦТ в госструктурах от аналогичных процессов в других сферах: она полностью зависит от нормативно-правового регулирования, то есть от наличия соответствующих законов, подзаконных актов, методик, правил и инструкций.

В госсекторе нельзя создать информационную систему исходя только из потребностей ведомства или организации, опираясь исключительно на существующие стандарты и лучшие практики из сферы ИТ. Сначала обязательно нужно обеспечить наличие НПА. Сами процессы создания, дальнейшего развития и эксплуатации ИТ-решений нужно выстраивать строго в рамках нормативно-правового поля. Шаг вправо, шаг влево — придут контролеры и надзорные органы, начнут выдавать предписания и выписывать штрафы.

Стратегическая деятельность с некоторых пор (за точку отсчета можно принять 2014 год — год подписания Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации») тоже начала обрастать нормативными правовыми актами. Но документальная база этого регулирования и практика применения НПА еще далеки от уровня условно «удовлетворительной зрелости».

Оба потока нормативных требований — технологический и стратегический — фокусируются на ведомственных программах цифровой трансформации (ВПЦТ), которые стали первыми продуктами реализации стратегий цифровизации в госструктурах (подробнее о них см. раздел А.3). С потоком технологических требований все относительно понятно: они имеют устоявшуюся структуру и многолетние практики применения. И хотя они далеки от идеала, существовать в их рамках государственные информатизаторы уже научились.

С регулированием стратегических активностей дело обстоит сложнее. Закон № 172-ФЗ рождался долго и стал результатом компромиссов разных групп стейкхолдеров. Несовершенство многих положений этого закона и его отставание от сегодняшних реалий довольно очевидны, но ресурсов на его серьезную переработку (а главное — экспертов-подвижников, которые бы за нее взялись) сейчас нет. Невозможно также одномоментно переработать все подзаконные акты, поэтому приходится действовать в заданных условиях, изменяя среду «на земле». Чтобы приспособить эту среду к нуждам создания цифровой стратегии, надо ее понимать — такому пониманию призвана помочь эта часть доклада.

К правовой информации относятся, прежде всего, правовые акты (документы действия), а также вся информация, которая связана с правом: материалы подготовки законопроектов и других нормативных правовых актов, их обсуждения и принятия, учета и упорядочения, толкования и реализации правовых норм, изучения практики их применения.

Правовая информация — это массив правовых актов и тесно связанных с ними справочных, нормативно-технических и научных материалов, охватывающих все сферы правовой деятельности. В зависимости от источника происхождения и направленности правовую информацию можно разделить на три группы:

• официальная правовая информация;
• информация индивидуально-правового характера, имеющая юридическое значение;
• неофициальная правовая информация.

Официальная правовая информация, в свою очередь, подразделяется на нормативную правовую информацию и иную официальную правовую информацию.

Нормативная часть правовой информации, составляющая ее ядро, — это совокупность нормативных правовых актов (НПА). Нормативный правовой акт — письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Нормативным правовым актом может быть как постоянно действующий, так и временный акт, рассчитанный на четко установленный срок, определяемый конкретной датой или наступлением того или иного события.

Норму права отличают от юридических предписаний ненормативного характера следующие конкретные признаки:

Норма права касается:

Юридическая сила нормативного правового акта — это свойство акта порождать определенные правовые последствия; она указывает на место акта в системе правовых актов и зависит от положения и компетенции органа, издавшего акт.

Характерная черта системы правовых актов — иерархическое строение, в соответствии с которым каждый акт занимает свою ступеньку на иерархической лестнице, находится в соподчиненности с другими актами, то есть соотношение актов характеризуется верховенством одних актов над другими. Акты обладают неодинаковой юридической силой, зависящей от места органа, его издавшего, в системе органов государства и его компетенции. Акты вышестоящих органов обладают большей юридической силой, акты нижестоящих органов должны издаваться в соответствии с ними, так как обладают меньшей юридической силой.

В соответствии с юридической силой нормативные правовые акты подразделяются на законы (законы РФ и законы субъектов РФ), подзаконные акты, международные договоры и соглашения, внутригосударственные договоры.

Законы РФ — нормативные правовые акты, принимаемые путем референдума или законодательным органом РФ и регулирующие наиболее значимые общественные отношения. Высшую юридическую силу имеет основной закон — Конституция РФ, принятая всенародным голосованием. Конституция РФ — правовая основа законодательства РФ. Все остальные законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.

Законы РФ принимаются в виде:

• законов РФ о поправках к Конституции РФ;
• федеральных конституционных законов;
• федеральных законов (в том числе кодексов).

Федеральные конституционные законы не могут противоречить Конституции РФ. Федеральные законы не могут противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным законам.

К числу законов относятся также конституции республик, входящих в состав России, уставы иных субъектов РФ, а также законы, принимаемые законодательными органами субъектов РФ.

Подзаконные акты — это нормативные правовые акты, издаваемые на основе и во исполнение законов. Они могут конкретизировать нормы законов, толковать их или устанавливать новые нормы, но при этом должны соответствовать и не противоречить законам. Подзаконные акты являются средством реализации законодательных норм. Они, в свою очередь, также подразделяются на несколько видов в зависимости от положения и компетенции органа, издавшего подзаконный акт, и имеют иерархическую структуру. Ведущая роль в системе подзаконных актов РФ принадлежит актам Президента РФ.

К иной (ненормативной) официальной правовой информации можно отнести:

• ненормативные акты общего характера;
• акты официального разъяснения;
• правоприменительные акты.

Акты общего характера, не являясь нормативными, создают серию правоотношений, в их исполнении участвуют многие субъекты. Такого рода акты исчерпываются однократным исполнением (решение о проведении профилактических прививок, о строительстве завода и т. п.) и принимаются полномочными государственными органами.

Акты официального разъяснения действующих норм — это акты толкования Конституции РФ Конституционным судом РФ, руководящие разъяснения Пленума Верховного суда РФ, Пленума Высшего арбитражного суда РФ и др. По вопросу правовой природы этих актов в научной литературе нет единства мнений. Одни авторы относят акты официального разъяснения к актам толкования, не содержащим новых норм, другие — к нормативным правовым актам. При этом не подвергается сомнению реальное значение указанных актов в обеспечении единообразного применения законов в судебной практике.

Правоприменительные акты — это индивидуально-правовые акты, принимаемые органами законодательной, исполнительной власти, судебными, прокурорскими органами, государственными инспекциями и т. д. Они относятся не к любому лицу, органу, организации (как нормативный акт), а к определенному, конкретному субъекту правоотношения, регулируемого данным актом (судебный приговор, решение о назначении пенсии, указ Президента РФ о назначении на должность министра и т. д.).

Существует зависимость вида акта от его нормативного содержания и органа принятия. Нормативные правовые акты принимаются (издаются) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, в виде законов, указов, постановлений, приказов, правил, инструкций, положений и т. д. Так, согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 13.08.97 № 1009, НПА федеральных органов исполнительной власти издаются только «в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем, распоряжений и телеграмм не допускается».

Локальные нормативные акты принимают работодатели (за исключением работодателей — физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями) в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством, иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями (ст. 8 ТК РФ). Наиболее распространенные формы таких актов — положение, правила, инструкция и т. д.

Ненормативные акты издаются в самых разных формах. Однако следует обратить внимание, что по установившемуся положению, если акты изданы в виде законов, правил, инструкций, положений, то они являются нормативными.

Неофициальная правовая информация представляет собой материалы и сведения о законодательстве и практике его применения и, в отличие от официальной правовой информации и правовой информации, имеющей юридическое значение, не влечет правовых последствий. Ее можно разделить на следующие группы:

• материалы подготовки, обсуждения и принятия законов и иных нормативных правовых актов;
  
  
• материалы учета и систематизации законодательства (картотеки учета нормативных правовых актов, предварительные материалы подготовки собраний и сводов законов, неофициальные сборники нормативных правовых актов и т. д.);
  
  
• материалы статистики по правовым вопросам (статистические данные о состоянии преступности, правонарушениях и т. д.);
  
  
• образцы деловых бумаг;
  
  
• комментарии законодательства;
  
  
• научные, научно-популярные, учебные и иные труды по вопросам законодательства.

Неофициальная правовая информация, не являясь нормативной и порождающей правовые последствия, имеет тем не менее важное значение для эффективной реализации норм права. Так, мнения известных ученых, комментирующих и разъясняющих законодательство, представляют интерес как для специалистов, так и для широких кругов населения и используются при применении правовых норм.

В контексте настоящего доклада мы будем рассматривать, прежде всего, нормативные правовые акты первых двух уровней: федеральные законы (ФЗ) и постановления Правительства (ПП).