А.3 Законодательное и нормативное регулирование в сфере ИТ и цифровой трансформации

Здесь будет дан обзор НПА, которые объединяют стратегическую деятельность как таковую и сферу ИТ в государственном управлении. До того как появился основной федеральный закон, регулирующий вопросы стратегического планирования, это направление закрывали преимущественно документы концептуального плана — либо названные концепциями, либо таковые по сути. Несмотря на то что практически все концепции содержали элементы планирования в виде «дорожных карт» или планов реализации, обязательность их претворения в жизнь была довольно условной: сроки мероприятий сдвигались, финансирование выделялось в ограниченных объемах, достижение результатов контролировалось по формальным критериям.

ИТ-концепции разрабатывались в России начиная с 1990-х и примерно до середины 2010-х годов. При этом большинство концепций из прошлого не имеет прямой связи с сегодняшними стратегическими документами в ИТ. Отдельные идеи и направления перекочевали в новые документы, не сохранив целостности и связи с предшественниками.

Первым государственным органом в СССР, в названии которого появилось слово «информатика» (термина «информатизация» тогда еще не было), а в выполняемых функциях — слово «координация», был Государственный комитет СССР по вычислительной технике и информатике (ГКВТИ СССР), созданный по постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20.03.1986 № 361 «Об улучшении координации работ в области вычислительной техники и о повышении эффективности ее использования».

Практически все координационные функции ГКВТИ, определенные в Положении о ГКВТИ (утв. постановлением Совета Министров СССР от 21.04.1987 № 456), звучат вполне современно и актуально, несмотря на то, что они были сформулированы более 30 лет назад. Вот лишь пара примеров:

• координация и научно-методическое руководство разработкой целевых программ по повышению эффективности использования вычислительной техники и автоматизированных систем в народном хозяйстве и контроль за их выполнением, подготовка и утверждение научно-методической документации для формирования этих программ, методическое руководство и координация деятельности межотраслевых научно-технических комплексов в области вычислительной техники и информатики;
  
  
• утверждение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области вычислительной техники и информатики, а также определение критериев оценки технического уровня создаваемых средств, участие в аттестации этих средств и в разработке соответствующих проектов государственных стандартов.

Полномочия ГКВТИ вполне соответствовали возложенным на него задачам. Госкомитет имел право:

• осуществлять контроль за выполнением министерствами и ведомствами и подведомственными им предприятиями, учреждениями и организациями решений Партии и Правительства по вопросам разработки, производства и использования средств вычислительной техники;
  
  
• формировать и утверждать общесоюзные научно-технические программы работ по важнейшим проблемам в области вычислительной техники и информатики;
  
  
• принимать постановления и распоряжения, утверждать инструкции, правила и методические указания по вопросам, входящим в компетенцию Комитета, обязательные для всех министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций.

Одним из главных концептуально-стратегических результатов деятельности ГКВТИ СССР стала разработка и публикация «Концепции информатизации советского общества».

Сегодня, с высоты исторического знания, следует признать, что ГКВТИ СССР был первым и, видимо, последним полноправным и полноценным координатором государственной информатизации в нашей стране. У ГКВТИ было все: финансовые и материальные ресурсы, властные и контрольные полномочия, четко определенные задачи и зоны ответственности, критерии оценки эффективности деятельности. Не оказалось у ГКВТИ только одного — времени, достаточного для реализации намеченных планов и достижения поставленных целей.

ГКВТИ СССР был упразднен 1 апреля 1991 года. «Концепция информатизации советского общества» так и не была реализована — ввиду внезапно наступившего отсутствия объекта информатизации.

Указом Президента Российской Федерации от 20.01.1994 № 170 «Об основах государственной политики в сфере информатизации»:

• определены основные направления государственной политики в сфере информатизации;
• образован Комитет при Президенте РФ по политике информатизации (Роскоминформ);
• определены основные задачи Роскоминформа.

Среди наиболее значимых результатов деятельности Роскоминформа:

• разработка проекта ФЦП «Информатизация России» (1994);
  
  
• разработка проекта «Концепции формирования и развития законодательства в сфере информации, информатизации и информационной безопасности в Российской Федерации» (1995). Позднее на основе этого проекта был разработан проект «Программы формирования и развития информационного законодательства в Российской Федерации»;
  
  
• разработка и принятие Федерального закона от 25.01.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации». Закон стал первым нормативно-правовым актом РФ высшего уровня, посвященным вопросам информатизации;
  
  
• разработка «Концепции формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов» (1995);
  
  
• разработка проекта программы «Создание и использование федеральных и межотраслевых баз и банков данных».

Большинство пунктов Указа № 170 утратило силу в 1997 году в связи с тем, что основные положения государственной политики в сфере информатизации были перенесены в принятый 25.01.1995 Федеральный закон № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (предшественник Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ).

За 30 с лишним лет российской госинформатизации было разработано около десятка концептуальных документов, содержавших стратегические аспекты. В силу ограниченных сроков, на которые разрабатывались эти концепции, ни одна из них не актуальна в качестве действующего документа, хотя некоторые базовые идеи из них нашли свое место в действующих сегодня НПА.

Некоторые концепции так и остались на бумаге — иногда из-за серьезных разногласий между претендентами на роль «рулевых информатизации», иногда из-за таких форс-мажоров, как распад СССР (вспомним «Концепцию информатизации советского общества»).

«Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов» (одобрена решением Президента РФ от 23.11.1995 № Пр-1694) была разработана во исполнение Указа Президента РФ от 01.07.1994 № 1390 «О совершенствовании информационно-телекоммуникационного обеспечения органов государственной власти и порядке их взаимодействия при реализации государственной политики в сфере информатизации».

Как следует из названия «Концепции…», основным ее объектом является единое информационное пространство России: «Единое информационное пространство представляет собой совокупность баз и банков данных, технологий их ведения и использования, информационно-телекоммуникационных систем и сетей, функционирующих на основе единых принципов и по общим правилам, обеспечивающим информационное взаимодействие организаций и граждан, а также удовлетворение их информационных потребностей».

Стратегический характер «Концепции…» подчеркивался уже во вступительной части документа: «Настоящую Концепцию следует рассматривать не только как систему взглядов, позволяющую качественно повысить уровень информационно-технического и информационно-аналитического обеспечения деятельности федеральных ОГВ, органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, но и как долговременную концептуальную программу, формирующую основные направления информатизации российского общества».

«Концепция…» стала первым официально опубликованным документом по информатизации в РФ, в котором не только декларировались цели и задачи информатизации, не только провозглашались лозунги, но и впервые фиксировались проблемы ведомственной информатизации, которые потом будут два десятилетия кочевать из одного программного документа в другой в разных формулировках:

• разобщенность и ведомственная изолированность ИТ-систем и решений, функционирующих в органах государственной власти;
  
  
• вытекающая из предыдущей проблема затруднений в обмене информацией между ведомствами и доступа к информации;
  
  
• дублирование работ, избыточность и многократный ввод первичной информации;
  
  
• удорожание разработки и эксплуатации систем.

В сентябре 2003 года на заседании Правительства рассматривался вопрос «Об использовании современных информационных технологий в деятельности федеральных органов власти». С докладом выступил министр по связи и информатизации Л. Д. Рейман. По итогам заседания Мининформсвязи было поручено подготовить проект единой концепции использования современных ИТ в деятельности ФОИВ на период до 2010 года с планом мероприятий по ее реализации, предусмотрев:

• разработку и реализацию единой государственной политики в сфере информатизации федеральных органов власти;
  
  
• создание общего информационного пространства и защищенной информационной среды федеральных органов власти, обеспечивающих их доступность и удобство услуг, оказываемых государством гражданам и организациям;
  
  
• разработку стандартов сетевой инфраструктуры, программного обеспечения, формирования, хранения и передачи данных, информационной безопасности, организации электронного документооборота для федеральных органов власти;
  
  
• создание общих государственных информационных регистров, описывающих базовые объекты государственного управления;
  
  
• обеспечение координации и обоснованности финансирования проектов и программ информатизации федеральных органов власти, проведения их экспертизы, повышение в этих вопросах роли соответствующих межведомственных координационных и совещательных органов и ФЦП «Электронная Россия (2002–2010)»;
  
  
• совершенствование механизмов государственных закупок товаров и услуг в сфере информационных технологий и нормативной правовой базы, регулирующей применение информационных технологий.

«Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти до 2010 года» была одобрена распоряжением Правительства РФ от 27.09.2004 № 1244-р. Этим же распоряжением утвержден план мероприятий по ее реализации. Поскольку календарный период, на который она была рассчитана, практически совпал со временем действия ФЦП «Электронная Россия (2002–2010)», план мероприятий по ее реализации неоднократно пересматривался и увязывался с текущими результатами и планами ФЦП. Можно утверждать, что «Концепция…» в определенной мере представляла собой проработку стратегического контекста ФЦП.

После принятия в 2010 году постановления Правительства № 365 такой специфический жанр, как написание ИТ-концепций для госорганов, утратил популярность. Экспертам не известен ни один документ стратегического характера в сфере координации информатизации, подготовленный и утвержденный в период 2010–2017 годов. Особняком стоит «Концепция создания и развития государственной информационной системы учета информационных систем», утвержденная распоряжением Правительства РФ в 2011 году, но этот документ нельзя считать в полной мере стратегическим; фактически это высокоуровневое техническое задание, утвержденное нормативным актом.

Единственная попытка осмысления процессов координации госинформатизации и выработки рекомендаций в этой сфере случилась в 2013 году, но и в этом случае дело не дошло до утвержденного документа. В конце 2013 года «Ростелеком» (а фактически — ВНИИПВТИ как его субподрядчик) выполнил госконтракт, имеющий непосредственное отношение к координации, — ГК от 23.11.2013 № 0411/111 с предметом «Выполнение научно-исследовательской работы по теме „Реализация мероприятий по координации расходования средств органов государственной власти на использование информационных технологий"».

Одним из результатов научно-исследовательской работы, выполненной в рамках этого госконтракта, стал проект «Концепции по совершенствованию механизмов осуществления координации планирования и реализации мероприятий по информатизации в государственных органах с целью повышения эффективности их деятельности в результате использования информационно-коммуникационных технологий» (далее — Концепция координации), разработанный по заказу Минкомсвязи России. Очевидно, проект готовился для последующего утверждения нормативным правовым актом уровня постановления или распоряжения Правительства РФ, однако этого не случилось. Тем не менее ряд рекомендаций «Концепции координации» впоследствии нашел отражение в других НПА.

В «Концепции координации» предложены несколько направлений совершенствования механизмов координации:

• Необходимо повышение публичности и наглядности процесса координации, что позволит задействовать общественные ресурсы для проведения экспертизы целесообразности планируемых ведомствами мероприятий по информатизации, а также поспособствует выявлению нарушений органами, уполномоченными в соответствующей сфере.
  
  
• Требуется формирование механизмов, которые обеспечат более тесную увязку процесса координации с бюджетным процессом и процессом государственного бюджетного контроля, так как на настоящий момент несмотря на усилия, предпринимаемые Минкомсвязью России в рамках мероприятий по координации, ведомства имеют возможность расходовать бюджетные средства на закупку товаров, работ и услуг, отличающихся от включенных в согласованные планы информатизации.
  
  
• Еще одной задачей является максимально возможное упрощение процедуры координации как для Минкомсвязи России, так и для ведомств. Для решения этой задачи предполагается сократить перечень документов, направляемых ведомствами для согласования в Минкомсвязь России, формализовать требования к ним, а также сформировать нормативы расходов на реализацию типовых мероприятий по информатизации (что позволит проводить планирование таких мероприятий по упрощенным правилам и по сокращенной процедуре).
  
  
• Последним направлением совершенствования модели координации должно стать установление целевых показателей и индикаторов собственно мероприятий по координации. Это позволит объективно оценивать результативность и эффективность координации, а также динамику изменения этих параметров в результате проводимых Минкомсвязью России мероприятий по оптимизации процесса координации, его автоматизации и совершенствованию нормативной правовой и методической базы.

Проект Концепции содержал также ряд конкретных мер и рекомендаций:

• Предложения по формированию уточненного перечня стадий и этапов жизненного цикла АИС и/или компонентов ИТКИ государственных органов;
  
  
• Предложения по формированию перечней и образцов (шаблонов) входных и выходных технических и организационно-распорядительных документов (ОРД) по каждому этапу жизненного цикла АИС и/или компонентов ИТКИ государственных органов;
  
  
• Предложения по формулировке требований к финансово-экономическому обоснованию (ФЭО) реализации стадий и этапов жизненного цикла АИС и/или компонентов ИТКИ государственных органов, включая методические рекомендации по расчету допустимых норм трудоемкости их реализации;
  
  
• Предложения по внесению изменений в нормативно-правовую базу координации информатизации;
  
  
• Предложения по интеграции с информационными системами — АИС Учета, Единым порталом бюджетной системы Российской Федерации (ГИИС «Электронный бюджет») и Единой информационной системой в сфере закупок;
  
  
• Примерные перечни обязательных базовых показателей и индикаторов в разрезе категорий объектов учета и типов мероприятий по информатизации и методические рекомендации по их заполнению;
  
  
• Примерные перечни обязательных базовых работ, товаров, услуг, реализуемых в рамках мероприятий по эксплуатации в разрезе категорий объектов учета с указанием допустимых норм трудоемкости и периодичности и методические рекомендации по их заполнению;
  
  
• Примерные перечни обязательных базовых типовых информационных систем и типовых компонентов информационно-коммуникационной инфраструктуры, обеспечивающих деятельность органов государственной власти.

Некоторые (но далеко не все) меры и рекомендации из проекта позднее были реализованы на практике.

Основу для разработки стратегического планирования в сфере ИТ в конце 2000-х годов заложила «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации», утвержденная Указом Президента РФ от 07.02.2008 № Пр-212.

Основными направлениями реализации «Стратегии…» были объявлены:

В целях реализации «Стратегии…» должен был утверждаться план мероприятий, в разработке которого принимали бы участие ФОИВ, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, представители бизнеса, научных организаций и гражданского общества. Выполнение плана мероприятий осуществлялось за счет средств бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также внебюджетных источников.

«Стратегией…» были установлены контрольные значения показателей развития информационного общества на период до 2015 года. Осуществлялся мониторинг и статистическое наблюдение показателей развития информационного общества. По результатам мониторинга Президенту должен был предоставляться ежегодный национальный доклад о состоянии развития информационного общества в Российской Федерации.

Первым документом стратегического характера в сфере ИТ, разработанным в начале 2010-х годов и сохранившим актуальность до настоящего времени (правда, с учетом многочисленных изменений и дополнений), стала государственная программа «Информационное общество (2011–2020)» (ГП ИО). Она считается наследницей ФЦП «Электронная Россия», хотя наследие здесь скорее календарное, а не концептуальное.

Первоначально сроки реализации ГП ИО были установлены в диапазоне 2010–2020 годов, однако в связи с тем, что в 2019 году в состав ГП ИО были включены федеральные проекты нацпрограммы «Цифровая экономика», имевшие срок реализации 2019–2024, до 2024 года была продлена (с изменением параметров финансирования и контрольных показателей) и вся ГП ИО.

Ожидается, что в ближайшее время сроки реализации ГП ИО снова будут скорректированы — теперь до 2030 года, так как до этого года планируется продлить все нацпроекты. Все редакции ГП ИО, принятые после 2014 года, разрабатывались уже с учетом принятого Федерального закона № 172-ФЗ.

«Стратегия развития информационного общества», утвержденная Указом Президента РФ от 09.05.2017 № 203, — главнейший стратегический документ для сферы государственных ИТ. Новая редакция «Стратегии…» понадобилась в связи с тем, что у предыдущей редакции, утвержденной в 2008 году, закончился «срок годности»: она охватывала период только до 2015 года. К тому же обновление «Стратегии…» происходило уже после принятия Федерального закона № 172-ФЗ, и при подготовке новой редакции Стратегии учитывались требования этого закона. Согласно классификации стратегических документов, принятой в 172-ФЗ, «Стратегия…» относится к отраслевым документам стратегического планирования — именно в этом статусе ее можно найти на портале ГАИС «Управление».

Наряду с обсуждаемой «Стратегией…», к отраслевым стратегическим документам в сфере ИТ отнесены также «Стратегия развития искусственного интеллекта в РФ» (срок действия — 2019–2030 годы) и «Стратегия развития отрасли информационных технологий в РФ» на 2014–2020 годы и на перспективу до 2025 года. Эти два документа здесь не рассматриваются в силу особенностей их содержания и позиционирования.

«Стратегия развития ИИ» пока еще носит декларативный характер и позиционируется очень широко, охватывая не только государственные ИТ, но фактически все отрасли экономики. Стратегия развития отрасли информационных технологий, наоборот, имеет довольно узкое позиционирование — прежде всего касается компаний, создающих ИТ-продукцию, — и в этом смысле практически не нацелена конкретно на государственные ИТ.

«Стратегия…» посвящена главным образом ИКТ как важнейшему элементу национальной инфраструктуры. Документ фиксирует на нормативно-правовом уровне ряд методологически важных терминов: «безопасные ПО и сервисы», «индустриальный интернет», «интернет вещей», «информационное общество», «информационное пространство», «инфраструктура электронного правительства», «критическая информационная инфраструктура РФ», «цифровая экономика». Некоторые из этих терминов к моменту выхода Указа уже присутствовали в федеральных законах и документах Правительства, другие фактически определены впервые.

В «Стратегии…» определены приоритеты России в сфере ИКТ:

• формирование информационного пространства с учетом потребностей граждан и общества в получении качественных и достоверных сведений;
  
  
• развитие информационной и коммуникационной инфраструктуры;
  
  
• создание и применение российских ИКТ, обеспечение их конкурентоспособности на международном уровне;
  
  
• формирование новой технологической основы для развития экономики и социальной сферы;
  
  
• обеспечение национальных интересов в области цифровой экономики.

Цель формирования информационного пространства знаний (в «Стратегии…» используется и такой термин) состоит в «обеспечении прав граждан на объективную, достоверную, безопасную информацию и создании условий для удовлетворения их потребностей в постоянном развитии, получении качественных и достоверных сведений, новых компетенций, расширении кругозора». Меры по созданию информационного пространства знаний включают в том числе:

• формирование безопасной информационной среды на основе популяризации информационных ресурсов, способствующих распространению традиционных российских духовно-нравственных ценностей;
  
  
• совершенствование механизмов обмена знаниями;
  
  
• формирование Национальной электронной библиотеки;
  
  
• разработку и реализация партнерских программ вузов и «российских высокотехнологичных организаций»;
  
  
• формирование правосознания граждан, их «пользовательской культуры» и ответственного отношения к использованию ИТ;
  
  
• создание и развитие систем нормативно-правовой, информационно-консультативной, технологической и технической помощи в обнаружении, предупреждении, предотвращении и отражении угроз информационной безопасности граждан;
  
  
• совершенствование механизмов ограничения доступа к информации, запрещенной законом, и ее удаления;
  
  
• совершенствование механизмов законодательного регулирования деятельности СМИ, а также таких средств обеспечения доступа к информации, как интернет-телевидение, новостные агрегаторы, социальные сети, сайты, мессенджеры;
  
  
• меры по эффективному использованию современных информационных платформ для распространения достоверной и качественной информации российского производства;
  
  
• обеспечение условий для научно-технического творчества;
  
  
• совершенствование дополнительного образования для привлечения детей к занятиям научными изысканиями и творчеством, развития их способности решать нестандартные задачи;
  
  
• развитие и использование образовательных технологий, в том числе дистанционных, электронного обучения;
  
  
• создание условий для популяризации русской культуры и науки за рубежом;
  
  
• насыщение рынка доступными, качественными и легальными медиапродуктами и сервисами российского производства;
  
  
• поддержку традиционных средств распространения информации (радио-, телевещания, печатных средств массовой информации, библиотек);
  
  
• ИТ-инфраструктуру.

Из текста Стратегии:

Основные направления развития российских ИКТ:

• конвергенция сетей связи и создание сетей связи нового поколения;
• обработка больших объемов данных;
• искусственный интеллект;
• доверенные технологии электронной идентификации и аутентификации, в том числе в кредитно-финансовой сфере;
• облачные и туманные вычисления;
• интернет вещей и индустриальный интернет;
• робототехника и биотехнологии;
• радиотехника и электронная компонентная база;
• информационная безопасность

Показатели достижения целей «Стратегии…» и управление ее реализацией, определенные в самой «Стратегии…»:

• Правительство определяет систему показателей для оценки развития ИКТ и информационного общества, а также цифровой экономики, ее влияния на темпы роста ВВП. Также оценивается «состояние перехода к использованию организациями наукоемких технологий».
  
  
• В управлении реализацией «Стратегии» участвуют Правительство, администрация Президента, аппарат Совбеза, ФОИВ, власти регионов, государственные внебюджетные фонды, институты развития, а также госкомпании.

Следует отметить, что система предусмотренных «Стратегией…» показателей и система управления ее реализацией так и не появились; их фактически вытеснила нацпрограмма «Цифровая экономика».

Нацпрограмма «Цифровая экономика РФ» занимает особое место среди стратегических документов в сфере госИТ. Имея, по сути, стратегический характер, она (как и все остальные национальные проекты) формально не попадает в число документов стратегического планирования (см. подробнее ниже).

Первая редакция нацпрограммы, утвержденная в июле 2017 года, имела шансы занять свое место в ряду отраслевых документов стратегического планирования (и даже, возможно, с перспективой заменить собой «Стратегию развития информационного общества в РФ» или слиться с ней в некую синтетическую конструкцию), но «революция нацпроектов», случившаяся после майского (2018) Указа Президента РФ, внесла заметное возмущение в ландшафт стратегического планирования, определенный Федеральным законом № 172-ФЗ.

Нацпрограмма «Цифровая экономика» получила статус национального проекта (одного из 13 нацпроектов, разработанных во второй половине 2018 года и действовавших с 2019 года), но документальная составляющая нацпрограммы — паспорт нацпрограммы и паспорта федеральных проектов в составе нацпрограммы — даже не были утверждены актами уровня постановления или распоряжения Правительства РФ.

Паспорт нацпрограммы утвержден президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, а паспорта федеральных проектов — президиумом Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности. То есть правовой статус этих документов неясен: протоколы заседаний и президиума Совета при Президенте РФ и президиума Правительственной комиссии не имеют силы нормативных правовых актов.

Это отметила Счетная палата РФ в своем отчете: «Важнейшим документом, определяющим горизонты социально-экономического развития страны и новые подходы к их достижению, является Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Однако его выполнение требует актуализации законодательства, в том числе Федерального закона № 172-ФЗ. Это обусловлено тем, что в перечне разрабатываемых на федеральном уровне документов стратегического планирования отсутствуют национальные проекты (программы) и федеральные проекты. При этом в соответствии со статьей 3 Федерального закона № 172-ФЗ по своей сути федеральные проекты и национальные проекты (программы) относятся к документам стратегического планирования и разрабатываются в рамках деятельности по планированию достижения национальных целей, обозначенных в Указе № 204. Кроме того, данный указ также может быть отнесен к документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне в рамках целеполагания, наряду с ежегодным посланием Президента Федеральному Собранию. Однако законодательная инициатива в части внесения соответствующих изменений в Федеральный закон № 172-ФЗ от Правительства РФ не поступала.

В развитие Федерального закона № 172-ФЗ принято постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2015 г. № 1449 «О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации». С принятием данного постановления роль стратегического планирования в деятельности ФОИВ значительно возросла.